养老大事纪——从配套到支柱(1986-1997）

　　1986年，对于中国的养老保障制度发展来说，发生了三起大事件：一是“七五”计划首次提出了社会保障的概念，并单独设章阐述了社会保障的改革与社会化的问题；二是国务院下发改革开放以来的第一个有关养老保险的法规：《国营企业实行劳动合同制暂行规定》；三是劳动人事部颁发《关于外商投资企业用人自主权和职工工资、保险福利费用的规定》，强调外资企业必须缴纳中方职工退休养老基金和待业保险基金。
　　对于这三起大事件，著名社会保障专家郑功成解读为：随着20世纪80年代中后期经济改革步伐的加快，整个社会经济结构也发生了越来越大的变化，中国社会保障制度改革也开始进入真正意义上的改革年代。
　　艰难的起航
　　1986年8月3日，沈阳市政府宣告：连续亏损十年的沈阳防爆器械厂破产，这是新中国成立后第一家正式宣告破产的国营企业。破产企业的员工带着白花站在厂门口为它送终，场景一片凄凉。“铁饭碗”被打碎了，国企改革驶入快车道。
　　深化国企改革面临着一个不可回避的难题：用工制度需要更加灵活,企业退休人员需要妥善地安置。20世纪80年代进行的国有企业承包制改革没有触动企业的劳动人事体制，更没有催生出劳动力市场和劳动力资源的市场化配置，所以也就不可能产生如何建立独立于企业体制的养老保障制度的问题。
　　对国有企业部分新职工实行的劳动合同制，在一个非常有限的程度上使劳动者和企业之间形成了某种形式上相互独立的关系，并把养老保障功能独立的问题提了出来。但对企业来说，原有的“固定工”养老问题才是难啃的硬骨头。甚至“固定工”养老保险由谁管理的问题在当时都处于争论之中。
　　1984年，中央财经委领导小组决定，全民企业养老保险由劳动部门负责，集体企业养老保险由人民保险公司负责。但仅过了两年，财政部、民政部、人民保险公司都参与进了这场“舆论争夺”。
　　1986年8月12日，全国劳动人事厅局长会议传达了田纪云关于劳动人事部主管社会保险的讲话精神，才让各地的劳动人事部门稍感安心，养老保险由谁管的争论暂告一段落。
　　1991年6月26日，《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》颁布，明确了劳动部和地方各级劳动部门负责管理城镇企业（包括不在城镇的全民所有制企业）职工的养老保险工作，终让多年的主管权纷争尘埃落定。
　　 一个主管权的问题争了7年，但更令各地劳动部门烦心的是退休费用社会统筹搞不起来。铁道、石油、建筑等部门也纷纷表示不参加地方统筹。
　　原河南省劳动厅社会保险福利处处长李秀生回忆说：实行退休费用社会统筹，由于各个企业原有退休费用负担不平衡，因而对于统筹的态度也就截然不同。特别是一些退休职工较少的新企业，因为怕“吃亏”而不愿意参加统筹，认为统筹是“一平二调”、“杀富济贫”，是搞新的“大锅饭”。如果煤电、石油、邮电、建工等行业不参加地方统筹，统筹范围缩小，人员构成变化，基金调节余地将更小，如果重订比例，地方企业的负担加重。
　　1987年3月，劳动人事部与体改委联合在青岛召开了退休费用统筹经验交流会。这次会议留下的一个重要数据是，经过几年的推动，实行退休费用统筹的市县已经占到了全国市县数的25%。
　　1987年12月，劳动人事部打了一个“大败仗”。起草酝酿多年的《退休费用统筹办法》，经国务院法制局审查递送国务院。8日这天的会议，在讨论时，财政部提出提取比例太高，人民保险公司再次提出接手全民企业养老保险的意愿，总工会则提出，社会保险应该接受工会的监督。文件未获通过，多年努力，付之东流，致使整个“七五”期间，国有企业的养老保险改革未能留下一个重要文件。而这个遗憾，一直延续到了1991年。
　　1991年的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》（以下简称“91年《决定》”）首次提出了“三支柱”制度（逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度）和“三方负担”原则（养老保险实行国家、企业、个人三方共同负担），并提出了提高统筹层次（由目前的市、县统筹逐步过渡到省级统筹）的要求。
　　红头文件，威力巨大。《决定》下发当年,养老保险统筹取得了突飞猛进的进展。到1991年年底，全国有2300多个县市进行了企业养老保险统筹（其中1300多个市县还在城镇集体企业范围内进行退休费用统筹），占全国市县总数的98%。
　　“这是自1978年十一届三中全会以来，养老保险改革出台的第一个重要文件。1989年年底，阮崇武走马上任担任劳动部部长。这个文件就是在他的主持推动下出台的。”在劳动部工作了23年的原劳动和社会保障部养老保险司司长焦凯平对阮崇武非常佩服。“到了1992年，在养老保险费社会统筹取得一定规模的前提下，劳动部开始着手研究退休金计发办法。”
　　按照劳动部1978年104号文件的规定，整个80年代，一直到90年代初期，退休费一直都是依据标准工资和工作年限，以标准工资的一定比例来发放的。可改革开放以后，标准工资在工资总额中所占的比例越来越小，加之改革开放以后的相当长时间里，反复出现日益加剧的通货膨胀，1978年至1987年，10年5次加息，存款利率从3.4%涨到7.2%。因为退休费过低，退休人员聚众上访几乎也贯穿了退休费用统筹推进的全过程。
　　从1992年开始，劳动部按照职工工资的总额，再比照个人缴费的情况，本着多缴多得、少缴少得的原则进行了退休金计发办法的改革。改革先从江西南昌和当时的辽宁锦西开始。
　　值得注意的是，这一时期，新加坡和智利的个人账户积累式养老金制度受到了学者和官员的关注，并在一些地方付诸实施。1991年发布的《海南省职工养老保险暂行规定》规定：职工个人按其工资的2%缴费，建立个人账户。1993年《上海市职工养老保险制度改革实施方案》，决定为企业和机关事业单位职工建立个人账户，规模相当于个人工资的16%，分别由单位和职工缴费。广东、武汉、青岛等地也先后为职工建立了个人账户。
　　同期，农村养老保险制度也开始了试点工作。1991年《决定》明确规定农村（含乡镇企业）的养老保险制度改革由民政部负责。民政部在山东省选定牟平、龙口等5县市为首批农村社会养老保险试点单位。
　　统账结合模式终确定
　　1993年中国经济改革的目标模式明确为市场经济体制，社会保障也被界定为市场经济体系的五大支柱之一。养老保障的制度创新随之产生。
　　1995年3月1日，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度模式。郑功成认为，在制度设计方面，基本养老保险采取统账结合的财务机制，这是对世界养老保险制度的一大贡献。
　　 一直以来，我国的养老保障模式都是政府统管、现收现付。搞统账结合显然是触及到社会保障制度改革的根本性问题。
　　搞统账结合之前，1984年自贡、泰州、东莞等地进行的退休费用统筹， 1986年合同工养老保险要建立的“退休养老基金账户”，以及1991年在城镇广泛推进的养老保险基金的社会统筹，都是在以受益为基准的现收现付的框架内的细小改进，并没有克服这种体制的根本弊病。
　　20世纪80年代中期，中国的人口老龄化迹象开始显现，90年代进一步加速。老龄化水平越高，工作着的一代人要赡养的老年人就越多，代际供养的矛盾就越大。
　　1988年2月3日，在四川省江油县，发生了一起极端事件。四川省江油县社保处长崔文柱，在办公室服敌敌畏，自杀身亡。崔文柱在遗书中写道：退休费统筹亏损大，我的精神压力大，风险大，让人一筹莫展，无法解脱，只能一死了之。但给家属带来不幸，望组织和同志们能够给予照顾和同情。
　　1995年《通知》发布的同时，中央政府还公布了两个差异巨大的方案：《企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法之一》《企业职工基本养老保险社会统筹与个人账户相结合实施办法之二》，并允许各地自由选择及修正。
　　之所以出现这种情况，恰是体改委与劳动部在养老保险改革思路上博弈的结果，两个在现收现付制度期间并肩战斗的“兄弟”，在制度创新之时产生了分歧。
　　方案一（又称“体改委方案”）为“大个人账户，小社会统筹”，这一方案的基本思想，是以缴款基准制为主、受益基准制为辅，有助于防止新制度滑向现收现付。可是，由于这个方案没有解决老职工的养老金资金来源问题，可行性并不高。
　　方案二（又称“劳动部方案”）为“大社会统筹，小个人账户”，这个方案将个人账户的“全积累”改为“部分积累”，而且“社会统筹”在很大程度上具有现收现付的性质，但是它在“老人”和“中人”的养老金资金来源问题上提出了用“社会统筹”来提供的比较实际的处理方法。多数地方选择了这个方案。
　　原劳动和社会保障部副部长王建伦对记者回忆道：“我1994年调到部里的时候，正好赶上了这场大辩论。当时体改委和劳动部争论得非常厉害，拍桌子、瞪眼睛地争。双方相持不下，最后两个方案并行，让地方自己选择。一个是以上海为代表的大账户方案，一个是以北京为代表的小账户方案。有的地方走的是第三条路，搞了个中账户方案，谁也不得罪。”
　　两个实施办法虽然都体现了统账结合的原则，但在目标取向与具体方式上却差异很大。各地形态各异的“统账结合”方案严重损害着制度效率、妨碍养老保险制度走向统一。
　　两个方案开始运行后，全国各地出现了三种账户状况，给社保关系转移造成很大困难。王建伦介绍说：“1997年又开始大辩论，到底哪个方案好，又调研，又论证，最后选择了中账户，统一制度就这样出来了。”
　　1997年7月16日，国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。统一和规范了缴费费率：企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的300%（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20%的，应报劳动部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4%，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8%。
　　文件另一个重要规定是，进一步扩大了养老保险的覆盖范围。制度统一前，外商投资企业、私营企业的职工多数没有参加养老保险。决定要求基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工。
　　制度定型后的遗患
　　统一制度的落实，对养老保险资金筹集和发放起到了某些改进的作用，但是，它没有解决从旧体制到新体制过度所需要解决的主要问题，就是老职工的养老基金没有融资来源的问题，仍然只能靠“社会统筹”和现有职工个人账户中的资金支付老职工的养老金。
　　过去的现收现付制，没有为老职工建立个人账户和积累起养老基金。因此，需要国家出资对老职工（包括“老人”和“中人”）的养老金积累的隐性债务进行补偿。1993年到1995年，是讨论这个问题最为热烈的时期，经济学界人士提出了两个途径：将国有资产“切一块”或者发行“认可债券”。但由于某些政府职能部门的反对，补偿未能实现。
　　在隐性债务没有解决的情况下，统账结合制度演变成了，对“老人”和“新人”分别采取了现收现付制和个人账户制。在一些人口比例很高的老工业城市，企业缴纳社会统筹的负担很重。据了解，创造了企业养老保险缴费费率最高的黑龙江省的伊春市，最高时曾达到了42%。而一些新兴的城市，则社会统筹费率很低。这种状况的一个消极后果是：参加养老保险的企业出现了拖欠或逃避缴费的倾向，养老保险费缴费率也逐年下降，外商投资企业、私营企业认为由它们缴纳社会统筹来对老职工来做出补偿是不公平的，因此也不愿意参加。到了1998年，养老保险出现了收不抵支的困境，当年收入1459亿元，支出1611.6亿元。